 |
 |
Прочитано: 0% |
Оглавление | Каталог библиотеки | Далее»»»
|
|
Прочитано: 0% |
Статьи взяты на сайте IDIOMA.RU и предоставляются в порядке взаимного
пользования библиотечными ресурсами
Порядок просмотра: если вы это читаете этот текст, значит выбрали нужную
книгу. По ссылке (вверху или внизу) перейдите в "Оглавление" и выберите,
интересующую вас статью. Возможно, что комментарий к статье не помещается
на одной веб-странице. В этом случае используйте ссылки "Далее" и
"Назад". Если вам нужна другая книга - вернитесь в "Каталог библиотеки"
Глава1 Основные положения
До принятия нового Кодекса в юридической литературе вопрос о
содержании понятия "жилищные отношения" не имел однозначного
решения, поскольку нормативное определение данного понятия
отсутствовало. Однако в среде ученых-юристов стало преобладать
мнение, что жилищные отношения - это общее, родовое понятие,
которым охватываются различные виды отношений, возникающих по
поводу жилища*(7). Так, по мнению известного цивилиста Ю.К.
Толстого, действие жилищного законодательства распространяется на
разнородные общественные отношения, к которым применяются
различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения
и подпадают под собирательное понятие "жилищные отношения": Их
регулирование происходит путем применения различных по своей
отраслевой принадлежности правовых норм*(8).
В ст. 4 гл. 1 Кодекса впервые установлен перечень жилищных
отношений, т.е. отношений по поводу:
возникновения, осуществления, изменения и прекращения права
владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями
государственного и муниципального жилищного фонда;
пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;
пользования общим имуществом собственников помещений;
отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного
фонда;
учета жилищного фонда;
содержания и ремонта жилищного фонда;
перепланировки и переустройства жилых помещений;
управления многоквартирными домами;
создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных
кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей
их членов;
оказания коммунальных услуг;
внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;
контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда,
соответствием жилых помещений установленным санитарным и
техническим правилам и нормам.
Многие жилищные отношения регулируются гражданским правом. В то же
время ряд жилищных отношений регламентирован
административно-правовыми нормами, некоторые - производны от норм
трудового и других отраслей права.
Введен перечень субъектов (участников) отношений, регулируемых
жилищным законодательством. Это - граждане, юридические лица,
Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные
образования.
Используемые в Кодексе термины "граждане" и "юридические лица",
обозначают соответственно российских и иностранных граждан, лиц
без гражданства, а также как российских, так и иностранных
юридических лиц. Иными словами, для россиян и иностранцев в сфере
жилищных отношений установлен одинаковый правовой режим, однако из
него допускаются изъятия в случаях, предусмотренных как самим
Кодексом, так и иными федеральными законами. Например, по общему
правилу, нанимателями по договору социального найма жилого
помещения могут быть только граждане Российской Федерации (ст. 49
Кодекса). Иностранным гражданам, как правило, не предоставляются
субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (ст. 159
Кодекса). Положение о представлении гарантий материального,
медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без
гражданства на период их пребывания в Российской Федерации было
утверждено постановлением Правительства РФ от 24.03.2003 г. N
167*(9).
Следует обратить внимание на то, что перечень участников жилищных
отношений сформулирован как исчерпывающий, т.е. субъекты, не
указанные в нем, не могут непосредственно участвовать в жилищных
отношениях. Это относится, например, к крестьянским (фермерским)
хозяйствам, которые не являются лицами (физическими и
юридическими)*(10). От имени крестьянского хозяйства в жилищные
отношения может вступать его глава как физическое лицо, а
остальные граждане - члены хозяйства участвуют в жилищных
отношениях от своего имени.
Кодекс установил новую, основанную на Конституции РФ, систему
жилищного законодательства (ст. 5), которое, согласно п. "к" ч. 1
ст. 72 Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов. Поэтому в систему жилищного
законодательства входят правовые акты, принятые на федеральном,
региональном и местном уровнях.
Нормы жилищного права содержатся в Конституции РФ. Кроме того, к
актам федерального жилищного законодательства относятся
комментируемый Кодекс, принятые в соответствии с ним иные
федеральные законы. Среди федеральных законов здесь не упоминается
ГК РФ, однако следует иметь в виду, что им регулируются право
собственности и другие вещные права на жилые помещения (ст.
288-293 ГК РФ), а также отдельные виды обязательств, предметом
которых могут быть жилые помещения (купля-продажа, аренда, наем,
рента, мена, дарение, подряд и др.) Кроме того, к числу
федеральных актов жилищного законодательства относятся принятые в
соответствии с указанными федеральными законами указы Президента
РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов
исполнительной власти.
Нормы жилищного законодательства могут быть установлены также
конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми
актами субъектов Российской Федерации.
В системе жилищного законодательства выделены также акты органов
местного самоуправления. Основанием их принятия служат нормы
Конституции РФ, ФЗ от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"*(11), а также
соответствующие законы субъектов Федерации, уставы муниципальных
образований.
Подобно тому, как прежде это было сделано в ГК РФ (п. 2 ст. 3),
новый Кодекс закрепил собственное верховенство в системе
федеральных законов и подзаконных правовых актов Российской
Федерации, а также в системе региональных и местных правовых
актов, регулирующих жилищные отношения. Все нормы указанных актов
должны соответствовать Кодексу, и при возникновении правовых
коллизий применяются именно положения Кодекса (ст. 5).
Относительно "подчиненности" Кодексу норм подзаконных правовых
актов Российской Федерации, а также законов и иных правовых актов
субъектов Федерации и правовых актов органов местного
самоуправления с точки зрения иерархии актов в системе права
данное положение не вызывает сомнений. Однако почему Кодекс,
являясь таким же федеральным законом, как все прочие, тем не менее
обладает по отношению к ним большей юридической силой, убедительно
объяснить будет непросто. Вероятно, комментируемое правило ст. 5
Кодекса можно рассматривать как своеобразную "внутреннюю
договоренность" правовых норм, содержащихся в актах жилищного
законодательства.
Новеллой Кодекса является то, что он определяет пределы действия
жилищного законодательства во времени (ст. 6). По общему правилу,
акт жилищного законодательства не имеет обратной силы и
применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в
действие. Наличие у нормативного правового акта обратной силы
означает возможность его применения к отношениям, возникшим до
вступления этого акта в силу (введения в действие). Как правило,
правовые акты, образующие российскую правовую систему, не обладают
обратной силой. Применение правовых актов к отношениям,
существовавшим до вступления этих актов в силу, возможно лишь в
исключительных, строго оговоренных случаях. Так, Кодекс допускает
применение актов жилищного законодательства к ранее возникшим
отношениям только в случаях, прямо предусмотренных этими актами.
Указанные правила имеют обязательное значение для определения
пределов действия во времени не только федеральных законов, актов
Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти. Они едины и для актов
жилищного законодательства, принятых в установленном порядке
субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Установлены нормы, актуальные для жилищных отношений, носящих
длительный характер. К отношениям, возникшим до введения в
действие нового акта жилищного законодательства, применяются
нормативные правовые акты, ранее регулировавшие эти отношения. Это
еще одно проявление отсутствия обратной силы у нормативных
правовых актов. Вместе с тем, если в рамках существующих жилищных
правоотношений у их субъекта после введения в действие нового
нормативного правового акта возникли определенные права и
обязанности, то эти права и обязанности осуществляются по
правилам, предусмотренным новым актом.
Дата вступления нормативного правового акта в силу (начало его
действия во времени) имеет важное юридическое значение, поскольку
именно с этой даты начинается действие соответствующего акта также
в пространстве и по кругу лиц.
Если день вступления нормативного правового акта в силу не указан
в самом таком акте или акте, определяющем порядок введения в
действие акта данного вида, то применительно к федеральным
конституционным законам, федеральным законам, а также актам
Президента РФ, Правительства РФ и нормативным правовым актам
федеральных органов исполнительной власти действуют правила,
установленные соответственно в ФЗ от 14.06.1994 г. "О порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания"*(12) и Указе Президента РФ от 23.05.1996 г. N 763 "О
порядке опубликования и вступления в силу актов Президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти"*(13).
В таких случаях:
федеральные законы, федеральные конституционные законы вступают в
силу по истечении 10 дней после их официального опубликования,
если самими указанными законами не определен иной порядок их
вступления в силу;
нормативные акты Президента РФ вступают в силу по истечении семи
дней после дня их первого официального опубликования;
акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, устанавливающие статус федеральных органов
исполнительной власти, а также организаций вступают в силу по
истечении семи дней после дня их первого официального
опубликования. В актах Президента РФ и актах Правительства РФ
может быть установлен иной порядок их вступления в силу;
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти вступают в силу по истечении 10 дней после дня их
официального опубликования, если самими актами не установлен
другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального
характера и не подлежащие в связи с этим официальному
опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте РФ,
вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения
номера, если самими актами не установлен более поздний срок их
вступления в силу.
Официальным опубликованием федеральных конституционных законов,
федеральных законов считается первая публикация их полных текстов
в "Парламентской газете", "Российской газете" или в Собрании
законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). Официальным
опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ
считается публикация их текстов в "Российской газете" или СЗ РФ.
Официальными являются также тексты указанных актов,
распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром
правовой информации "Система". Нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному
опубликованию в "Российской газете" и Бюллетене нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти издательства
"Юридическая литература". Официальным является также указанный
Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде
научно-техническим центром правовой информации "Система".
На случай возникновения пробелов в правовом регулировании новый
Кодекс, в отличие от ЖК 1983 г. и Основ, допускает применение
жилищного законодательства по аналогии (ст. 7). В таких случаях,
как и в гражданском законодательстве, различаются аналогия закона
и аналогия права.
Когда определенные жилищные отношения не урегулированы жилищным
законодательством или соглашением участников таких отношений и при
отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо
регулирующих указанные отношения, к таким отношениям, если это не
противоречит их существу, применяется жилищное законодательство,
регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Этим положением
вправе руководствоваться все правоприменительные органы.
Если отсутствуют нормы жилищного законодательства, которые могли
бы быть применены в порядке аналогии закона, а также в других
случаях, когда использование аналогии закона невозможно, права и
обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из
общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права),
а также требований добросовестности, гуманности, разумности и
справедливости. Следует обратить внимание на то, что применение
аналогии права возможно лишь в целях определения прав и
обязанностей участников жилищных отношений.
Кодекс впервые установил приоритет норм международного права по
отношению к нормам национального жилищного законодательства (ст.
9). Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской
Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если
международным договором Российской Федерации установлены иные
правила, чем предусмотренные национальным законом, то применяются
правила международного договора. Принцип приоритета норм
международного договора по отношению к нормам национального закона
в России является определяющим практически для всех отраслей права
и законодательства. Действие данного конституционного принципа
теперь подтверждено на отраслевом уровне применительно к жилищному
законодательству.
По определению ФЗ от 15.07.1995 г. "О международных договорах
Российской Федерации"*(14) международный договор Российской
Федерации - это международное соглашение, заключенное с
иностранным государством (или государствами) либо с международной
организацией в письменной форме и регулируемое международным
правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном
или в нескольких связанных между собой документах, а также
независимо от его конкретного наименования. В
международно-правовой практике соглашение, составляющее содержание
международного договора, может быть выражено в одном или
нескольких взаимосвязанных международно-правовых документах.
Международные договоры могут иметь различные наименования:
соглашение, пакт, декларация, протокол, трактат, конвенция,
регламент и др. В зависимости от видов органов, заключающих
международные договоры, различаются межгосударственные,
межправительственные, межведомственные договоры и др. Основные
правила заключения, исполнения и денонсации международных
договоров определяются международными обычаями, многие из которых
нашли закрепление в Венской конвенции о праве международных
договоров 1969 г., Венской конвенции о правопреемстве государств в
отношении договоров 1978 г., Венской конвенции о праве договоров
между государствами и международными организациями или между
международными организациями 1986 г.
На территории Российской Федерации действуют, в частности,
международно-правовые акты ООН, содержащие правила в сфере
жилищных отношений. Примерами могут служить Всеобщая декларация
прав человека (1948 г.), Международный Пакт о гражданских и
политических правах и Международный Пакт об экономических,
социальных и культурных правах (1966 г.).
Кодекс по-новому определил основания возникновения жилищных прав и
обязанностей (ст. 10). Такие права и обязанности могут быть
предусмотрены как самим Кодексом, так и другими федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации. Кодекс выделяет шесть оснований возникновения жилищных
прав и обязанностей:
договоры и иные сделки, предусмотренные федеральным законом, а
также договоры и иные сделки, хотя и не предусмотренные
федеральным законом, но не противоречащие ему;
акты государственных органов и органов местного самоуправления,
которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве
основания возникновения жилищных прав и обязанностей;
судебные решения, установившие жилищные права и обязанности;
приобретение в собственность жилого помещения по основаниям,
допускаемым федеральным законом;
членство в жилищных и жилищно-строительных кооперативах;
действия (бездействие) участников жилищных отношений или
наступление событий, с которыми федеральный закон или иной
нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и
обязанностей.
Кроме того, жилищные права и обязанности могут возникать из
действий участников жилищных отношений, которые не предусмотрены
непосредственно указанными правовыми актами, но тем не менее
порождают жилищные права и обязанности в силу общих начал и смысла
жилищного законодательства.
Установлен новый правовой механизм защиты жилищных прав,
основанный на Конституции РФ. Напомним, что ч. 1 ст. 46
Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и
свобод, в частности, жилищных. Поэтому Кодекс закрепляет приоритет
судебной защиты нарушенных жилищных прав по отношению к защите
таких прав в административном порядке (ст. 11).
Защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом общей
юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с
подведомственностью дел, установленной ГПК РФ и АПК РФ. Суды
рассматривают жилищные дела на основании заявлений (исковых или
иных) либо жалоб заинтересованных лиц. Граждане России,
иностранные граждане и лица без гражданства, являющиеся
участниками жилищных отношений на территории Российской Федерации,
в равной степени обладают правом на судебную защиту, если они
полагают, что их жилищные права нарушены.
В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия
(или бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут
быть обжалованы в суд. Ни Конституция РФ, ни другие акты
законодательства не содержат конкретного перечня решений и
действий (бездействия), которые можно обжаловать, поскольку
исходят из допустимости обжалования во всех случаях. Если
соответствующие решения и действия (или бездействие) нарушают
жилищные права, то заинтересованное лицо может обратиться в суд
или арбитражный суд, руководствуясь соответственно положениями гл.
25 ГПК РФ или гл. 24 АПК РФ. В случае, если заявитель считает, что
его жилищные права нарушены изданием незаконного нормативного
правового акта, то при обращении в суд или арбитражный суд с
заявлением о признании такого акта недействующим полностью или в
части он должен учитывать положения гл. 24 ГПК РФ или гл. 23 АПК
РФ (в зависимости от подведомственности дела).
Кроме того, по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и
свобод и по запросам судов Конституционный Суд РФ проверяет
конституционность закона, примененного или подлежащего применению
в конкретном деле.
Административный порядок защиты жилищных прав (т.е. обращение с
заявлением или жалобой в орган или к должностному лицу, являющимся
вышестоящими по отношению к субъекту, нарушившему право)
применяется лишь тогда, когда такой порядок прямо предусмотрен
Кодексом или иным федеральным законом. Однако соблюдение
административного порядка не лишает заинтересованное лицо права на
обращение в суд: решение, которое было принято в административном
порядке, может быть обжаловано в суд в порядке, установленном гл.
25 ГПК РФ, гл. 24 АПК РФ.
Примерный перечень способов защиты жилищных прав средствами
национальной правовой системы установлен в ст. 11 Кодекса.
Целесообразно также иметь в виду, что каждый вправе в соответствии
с международными договорами Российской Федерации обращаться в
межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если
исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой
защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ). Речь идет, например, о
Европейском Суде по правам человека - постоянно действующем суде,
образованном государствами - участниками Конвенции о защите прав
человека и основных свобод, подписанной в Риме 4.11.1950 г., в
целях обеспечения соблюдения их обязательств по данной Конвенции.
Россия ратифицировала Конвенцию и Протоколы к ней 30.03.1998
г.*(15)
Как правило, жалоба направляется в Секретариат Суда по адресу:
Council of Europe. European Court of Human Rights. 67075
Strasbourg Cedex. France. В жалобе кратко излагается существо
спора, указывается, в какие инстанции гражданин обращался на
территории России, какие нормы закона, в том числе международных
договоров, по мнению заявителя нарушены, каких результатов он
ожидает в связи с подачей жалобы. К жалобе прилагаются список
решений, вынесенных по делу гражданина, и копии этих решений.
Жалоба должна быть подписана заявителем либо его представителем,
действующим на основании доверенности, проживающим в одной из
стран - участниц Конвенции.
Суд может принять дело к рассмотрению только после того, как были
исчерпаны все предусмотренные национальным законодательством
средства правовой защиты, в соответствии с общепризнанными нормами
международного права, и в течение шести месяцев с даты вынесения
национальными органами окончательного решения по делу. Так,
согласно ст. 126 Конституции РФ высшим судебным органом по
гражданским, уголовным, административным и иным делам в России
является Верховный Суд РФ. Поэтому гражданин Российской Федерации
может обратиться со своим делом в Европейский Суд лишь по
прохождении этой инстанции и получении письменного отказа. Важно
не пропустить 6-месячный срок для обращения в Суд (возможность его
восстановления Конвенцией не предусмотрена).
ЖК 1983 г. содержал пять статей (ст. 11-15), устанавливавших
полномочия органов государственной власти в области регулирования
жилищных отношений, использования и обеспечения сохранности
жилищного фонда. В гл. 1 раздела I нового Кодекса разграничению
компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов в
области жилищных отношений посвящены три статьи (ст. 12-14). В них
определяется компетенция органов государственной власти Российской
Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления в области жилищных
отношений.
Необходимо обратить внимание на то, что понятие "орган
государственной власти" применительно к соответствующим органам
как федерального, так и регионального уровня в равной мере
обозначает органы законодательной и исполнительной власти. В
соответствии со ст. 34 ФЗ от 6.10.2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
структуру органов местного самоуправления составляют
представительный орган муниципального образования, глава
муниципального образования, местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган
муниципального образования, иные органы, предусмотренные уставом
муниципального образования и обладающие собственными полномочиями
по решению вопросов местного значения.
Перечни полномочий федеральных, региональных и местных органов в
области жилищных отношений в Кодексе сформулированы как
"открытые". Это означает, что к компетенции всех указанных органов
в соответствии с Конституцией РФ, Кодексом и другими федеральными
законами относятся и иные вопросы. Кроме того, к компетенции
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
относятся вопросы, не отнесенные названными правовыми актами к
компетенции федеральных органов государственной власти и органов
местного самоуправления. Компетенция органов местного
самоуправления также может быть расширена за счет полномочий,
предоставленных им законами соответствующих субъектов Федерации.
Отметим при этом, что данное положение нельзя толковать
расширительно. Следовательно, органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации не вправе относить дополнительные
вопросы в сфере жилищных отношений к компетенции органов местного
самоуправления.
Оглавление | Каталог библиотеки | Далее»»»
