«««Назад | Оглавление | Каталог библиотеки | Далее»»»

Прочитано: 39%

СТАТЬЯ 7

Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
1. Статья 7 Кодекса выделяет 7 категорий земель. Критерием их
разграничения является различное целевое назначение, определяющее
цель, в соответствии с которой они используются. Земли могут
использоваться либо в качестве средства производства, либо как
пространственный территориальный базис, т.е. они делятся на две
основные группы. Поэтому все категории земель, кроме земель
запаса, поскольку их целевое назначение еще не определено, могут
быть отнесены к соответствующей группе. В качестве средства
производства используются земли сельскохозяйственного назначения и
земли лесного фонда. Как пространственный базис - все остальные
категории земель. Следует, впрочем, отметить, что земли особо
охраняемых территорий и объектов могут выполнять функцию как
средства производства, так и пространственного территориального
базиса.
2. Пункт 2 комментируемой статьи, практически дословно
дублируя принцип деления земель на категории, сформулированный в
ст.1 ЗК, несколько развивает его, закрепляя требование об
использовании земель в соответствии с их целевым назначением,
которое пронизывает содержание всего земельного законодательства.
Его суть заключается в том, что ни собственник земельного участка,
ни его владелец, пользователь или арендатор не вправе изменить
целевое назначение земельного участка по своему усмотрению. Лица,
использующие земельные участки, независимо от титула прав на землю
обязаны использовать земли строго в соответствии с их целевым
назначением. Изменение целевого назначения земель допускается
только в установленном порядке специально уполномоченными на то
органами. Порядок отнесения земель к категориям и перевода земель
из одной категории в другую установлен в ст.8 ЗК.
В основе установления правового режима земель заложена идея
определения разрешенного использования земельного участка.
Содержание разрешенного использования в свою очередь обусловлено
теми правилами и нормами, которые установлены в результате
проведения зонирования либо предусмотрены в федеральных законах
(законодательстве о природных ресурсах, об охране окружающей среды
и т.д.). При этом следует еще раз отметить, что принципы и порядок
проведения зонирования должны быть установлены федеральными
законами. Следует также подчеркнуть, что в том случае, когда на
основании зонирования определены виды разрешенного использования,
то лицо, использующее земельный участок, вправе выбирать любой вид
разрешенного использования без каких-либо дополнительных
разрешений и согласований. В настоящее время порядок и условия
зонирования установлены в отношении земель поселений на основании
норм Градостроительного кодекса РФ (см. комментарий к ст.83 ЗК).
В чем заключается правовое значение зонирования?
Подразделение земель в зависимости от их целевого назначения на
категории до момента принятия Градостроительного кодекса РФ в 1998
г. являлось единственным правовым фактором, который влиял на
содержание соответствующих прав и обязанностей собственников,
землевладельцев, землепользователей и арендаторов, на содержание
правового режима земель. Однако возникли новые правовые
инструменты регулирования использования земель, определения их
правового режима и тем самым прав и обязанностей субъектов
земельных отношений. Таким правовым инструментом стало
зонирование.
Градостроительный кодекс РФ предусмотрел ранее не известный
нашему законодательству правовой институт зонирования территорий.
Согласно ст.37 этого Кодекса при разработке градостроительной
документации о градостроительном планировании развития территорий
и поселений и об их застройке разрабатываются схемы зонирования
территорий, определяющие вид использования территорий и
устанавливающие ограничения на их использование, для осуществления
градостроительной деятельности. Зонирование территорий направлено
на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности, защиту
территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера; предотвращение чрезмерной концентрации
населения и производства, загрязнения окружающей природной среды;
охрану и использование особо охраняемых природных территорий, в
том числе природных ландшафтов, территорий историко-культурных
объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.
Зонирование территорий в России представляет собой
дополнительный по отношению к подразделению земель на категории
способ регулирования использования земель в пределах отдельных
категорий. Посредством зонирования уточняются и детализируются
правила использования и охраны земель, определяется правовой режим
объектов недвижимости, находящихся на земельных участках,
регулируется порядок хозяйственной деятельности в публичных
интересах.
Зонирование территорий имеет три основных отличительных
признака. Во-первых, оно связано с осуществлением
градостроительной деятельности. Во-вторых, зонирование является
предпосылкой детального определения правового режима главным
образом земель поселений. В-третьих, путем зонирования
осуществляется правовое регулирование сооружения и использования
объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий,
строений, сооружений и земельного участка, на котором они
расположены. Зонирование является эффективным правовым способом
комплексного регулирования использования тех земель, на которых
расположены объекты недвижимости, которые используются как
пространственный территориальный базис.
Градостроительный кодекс РФ определяет условия, при которых
осуществляется зонирование территорий. Зонирование осуществляется
при разработке градостроительной документации о градостроительном
планировании и об их застройке. Основным результатом зонирования
является определения вида использования территории и установление
ограничений на ее использование.
Зонирование имеет двойственную правовую природу. С одной
стороны, зонирование является составной частью градостроительного
планирования. Так, в консолидированных схемах градостроительного
планирования, которые разрабатываются в соответствии с Генеральной
схемой расселения на территории РФ, определяется зонирование
территорий (ст.32 Градостроительного кодекса РФ). В
территориальных комплексных схемах градостроительного планирования
развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов
Федерации также определяется зонирование территорий субъектов
Федерации или частей их территорий (ст.33 Градостроительного
кодекса РФ). Зоны различного функционального назначения и
ограничения на использование территорий указанных зон определяются
в территориальных комплексных схемах градостроительного
планирования развития территорий районов (уездов), сельских
округов (волостей, сельсоветов), разрабатываемых в соответствии с
утвержденной в установленном порядке градостроительной
документацией федерального уровня и уровня субъекта РФ (ст.34
Градостроительного кодекса РФ). Согласно ст.35 Градостроительного
кодекса РФ зоны различного функционального назначения и
ограничения на использование территорий указанных зон выделяются
также в генеральном плане городского или сельского поселения. В
этих случаях зонирование является элементом функции
управления-планирования градостроительной деятельности, а также
планирования использования и охраны земель.
Применительно к этим случаям по определению, содержащемуся в
ст.1 Градостроительного кодекса РФ, зонирование представляет собой
деление территории на зоны при градостроительном планировании
развития территорий и поселений с определением видов
градостроительного использования установленных зон и ограничений
на их использование.
С другой стороны, в соответствии со ст.39 Градостроительного
кодекса РФ зонирование является основной частью правил застройки.
Правовыми формами зонирования являются схема зонирования -
графический материал (границы территориальных зон различного
функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и
текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой
территориальной зоны). Градостроительный регламент представляет
собой совокупность установленных правилами застройки параметров и
видов использования земельных участков и иных объектов
недвижимости в городских и сельских поселениях, других
муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов
недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в
пределах каждой зоны.
Согласно п.3 и 4 ст.39 Градостроительного кодекса РФ границы
территориальных зон определяются с учетом красных линий (Красные
линии, согласно ст.1 Градостроительного кодекса, - это границы,
отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов
планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и
сельских поселениях.), естественных границ природных объектов,
границ земельных участков и иных границ. Правовой режим,
установленный для каждой территориальной зоны градостроительным
регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней
земельным участкам, иным объектам недвижимости.
В этом качестве зонирование является нормативным правовым
актом органа местного самоуправления. Поэтому, согласно п.6 ст.56
Градостроительного кодекса РФ, обязательному включению в документ,
удостоверяющий право на земельный участок в городских и сельских
поселениях, подлежат код территориальной зоны, установленный
правилами застройки, и функциональное назначение территориальной
зоны, в пределах которой находится земельный участок. Такое
зонирование определяется в Градостроительном кодексе РФ как
правовое зонирование, под которым понимается деятельность органов
местного самоуправления в области разработки и реализации правил
застройки территорий городских и сельских поселений, других
муниципальных образований (Следует отметить, что в
Градостроительном кодексе РФ дано только определение правового
зонирования. В самом тексте Кодекса этот термин не используется.).

Зонирование - это деятельность соответствующих органов в
сферах планирования градостроительства и регулирования застройки
территорий по комплексной регламентации создания, эксплуатации
объектов недвижимости и использования земельных участков путем
подразделения территорий на соответствующие зоны.
Встает вопрос, в отношении каких категорий земель следует
проводить зонирование и подлежат ли зонированию все земли в
стране. Исходя из формулировки п.2 ст.7 ЗК, на первый взгляд,
можно прийти к выводу о том, что зонирование следует проводить на
всех категориях земель и, может быть, даже сами категории земель
следует выделять на основе зонирования. Этот вывод не
соответствует содержанию нового ЗК. Положения п.2 ст.7 ЗК носят
самый общий характер и должны рассматриваться в контексте иных
норм Кодекса. Анализ положений ЗК, определяющих содержание
правового режима соответствующих категорий земель, позволяет
прийти к следующему выводу. Зонирование должно проводиться
преимущественно на землях поселений. Данный момент прямо выражен в
п.2 ст.83 ЗК. Кроме этого, согласно п.2 ст.87 ЗК, особенности
правового режима земель промышленности, энергетики, транспорта,
связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения
космической деятельности, обороны, безопасности и иного
специального назначения устанавливаются ст.88-93 ЗК и учитываются
при проведении территориального зонирования. Правила
землепользования и землеустройства упоминаются также и в ст.99 ЗК,
посвященной землям историко-культурного назначения.
3. Кодекс предусматривает, что в местах проживания и
хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических
групп может быть установлен особый правовой режим использования
земель независимо от того, к каким категориям они относятся.
Основой развития законодательства, регулирующего порядок
использования и охраны земель малочисленных народов и этнических
групп, явился Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 г. N 397 "О
неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной
деятельности малочисленных народов Севера" (ВВС РФ. 1992. N 18.
ст.1009). Указ предусматривает, что органы исполнительной власти
субъектов Федерации должны совместно с региональными ассоциациями
малочисленных народов Севера определить в местах проживания и
хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера территории
традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым
достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению
под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным
хозяйствованием, а также передавать бесплатно оленьи пастбища,
охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного
использования (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского
зверобойного промыслов, сбора ягод, грибов, орехов, лекарственных
растений и др.) родовым общинам и семьям из числа малочисленных
народов Севера, связанным с традиционными отраслями и промыслами,
в пожизненное наследуемое владение либо в аренду, а колхозам и
совхозам - в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.
Современная правовая база определения особого правового
режима данных земель содержится в нескольких законодательных
актах. Федеральный закон закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О
гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской
Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. ст.2208) (ст.8) следующим образом
определяет права малочисленных народов, объединений малочисленных
народов и лиц, относящихся к малочисленным народам, на защиту их
исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования
и промыслов. Так, малочисленные народы, объединения малочисленных
народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных
образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право безвозмездно
владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и
хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных
категорий и общераспространенными полезными ископаемыми;
участвовать в осуществлении контроля за использованием земель, за
соблюдением законодательства об охране окружающей природной среды
при промышленном использовании земель и природных ресурсов,
строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в
местах их проживания и хозяйственной деятельности; участвовать
через уполномоченных представителей малочисленных народов в
подготовке и принятии органами государственной власти РФ, органами
государственной власти субъектов Федерации и органами местного
самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания,
традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов
малочисленных народов; участвовать в проведении экологических и
этнологических экспертиз; на возмещение убытков, причиненных им в
результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных
народов, и др.
Что касается лиц, относящихся к малочисленным народам, то они
имеют право безвозмездно владеть и пользоваться в местах
традиционного проживания и хозяйственной деятельности
малочисленных народов землями различных категорий и
общераспространенными полезными ископаемыми; участвовать в
формировании и деятельности советов представителей малочисленных
народов при органах исполнительной власти субъектов Федерации и
органах местного самоуправления; на возмещение убытков,
причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде
обитания малочисленных народов; пользоваться необходимыми
малочисленным народам для защиты их исконной среды обитания,
традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов льготами по
землепользованию и природопользованию, установленными федеральным
законодательством, законодательством субъектов Федерации и
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и
др.
В соответствии с п.2. ст.12 Федерального закона от 20 июля
2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации" (CЗ РФ. 2000. N 30. ст.3122) члены общины малочисленных
народов в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъектов Федерации вправе использовать для нужд
традиционных хозяйствования и промыслов объекты животного и
растительного мира, общераспространенные полезные ископаемые и
другие природные ресурсы.
Особое значение имеет Федеральный закон от 7 мая 2001 г. "О
территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 20. ст.1972). Закон регулирует вопросы
образования, охраны и использования соответствующих территорий для
ведения на этих территориях традиционного природопользования и
образа жизни лицами, относящимися к малочисленным народам, и
общинами малочисленных народов, а также лицами, не относящимися к
малочисленным народам, но постоянно проживающими в местах их
традиционного проживания и хозяйственной деятельности, ведущими
такие же, как и малочисленные народы, традиционное
природопользование и образ жизни, в порядке, установленном
законами субъектов Федерации. Целями Закона являются защита
исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
народов; сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных
народов; сохранение на территориях традиционного
природопользования биологического разнообразия.
В ст.1 Закона приводятся определения нескольких важных
понятий. Например, территориями традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации (территории традиционного природопользования)
признаются особо охраняемые природные территории, образованные для
ведения традиционного природопользования и традиционного образа
жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего
Востока РФ. Под традиционным природопользованием коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ
понимаются исторически сложившиеся и обеспечивающие
неистощительное природопользование способы использования объектов
животного и растительного мира, других природных ресурсов
коренными малочисленными народами. Обычаи коренных малочисленных
народов - традиционно сложившиеся и широко применяемые коренными
малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ
правила ведения традиционного природопользования и традиционного
образа жизни.
Согласно ст.5 этого Закона с учетом особенностей правового
режима территорий традиционного природопользования такие
территории относятся к особо охраняемым природным территориям
федерального, регионального и местного значения. Установлен
следующий порядок образования территорий традиционного
природопользования федерального значения (ст.6). Образование
территорий традиционного природопользования федерального значения
осуществляется решениями Правительства РФ по согласованию с
органами государственной власти соответствующих субъектов
Федерации на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным
народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных
представителей.
Территории традиционного природопользования регионального
значения выделяются на основании решений органов исполнительной
власти субъектов Федерации на основе обращений лиц, относящихся к
малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их
уполномоченных представителей. Образование таких территорий
регионального значения, находящихся на территориях нескольких
субъектов Федерации, осуществляется решениями органов
исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.
Территории традиционного природопользования местного значения
образуются решениями органов местного самоуправления на основании
обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин или их
уполномоченных представителей. Образование таких территорий ,
находящихся на территориях нескольких муниципальных образований,
осуществляется решениями органов местного самоуправления
соответствующих муниципальных образований.
В соответствии со ст.9 Закона размеры территорий
традиционного природопользования определяются с учетом следующих
условий:
поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и
сохранения биологического разнообразия популяций растений и
животных;
возможности осуществления лицами, относящимися к
малочисленным народам, различных видов традиционного
природопользования;
сохранения исторически сложившихся социальных и культурных
связей лиц, относящихся к малочисленным народам;
сохранения целостности объектов историко-культурного
наследия.
Границы территорий традиционного природопользования различных
видов утверждаются соответственно Правительством РФ, органами
исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного
самоуправления. Перечень районов проживания малочисленных народов
Севера утвержден постановлением Правительства РФ от 11 января 1993
г. N 22 (с изменениями от 23 января 2000 г.) (САПП РФ. 1993. N 3.
ст.176; СЗ РФ. 2000. N 5. ст.529). При этом Правительство РФ,
органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного
самоуправления информируют население об образовании территорий
традиционного природопользования.
На территориях традиционного природопользования могут
выделяться поселения, в том числе поселения, имеющие временное
значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища,
стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли
и водного пространства, используемые для ведения традиционного
природопользования и традиционного образа жизни, в том числе
оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки морских
акваторий для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора
дикорастущих растений; объекты историко-культурного наследия, в
том числе культовые сооружения, места древних поселений и места
захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную,
историческую, религиозную ценность; иные части территорий
традиционного природопользования, предусмотренные
законодательством РФ, законодательством субъектов Федерации (ст.10
Закона).
Содержание правового режима территорий традиционного
природопользования состоит в следующем. В соответствии со ст.11
Закона правовой режим таких территорий устанавливается положениями
о них, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами
исполнительной власти субъектов Федерации или органами местного
самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным
народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных
представителей. Предусмотрено, что земельные участки и другие
обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ
территорий традиционного природопользования, предоставляются
лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам
малочисленных народов в безвозмездное пользование.
Закон устанавливает правило, что в случае изъятия земельных
участков и других обособленных природных объектов, находящихся в
пределах границ территорий традиционного природопользования, для
государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к
малочисленным народам, и общинам малочисленных народов
предоставляются равноценные земельные участки и другие природные
объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.
Использование природных ресурсов, находящихся на данных
территориях, для обеспечения ведения традиционного образа жизни
осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и
общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством
РФ, а также обычаями малочисленных народов. Причем лица, не
относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на
территориях традиционного природопользования, пользуются
природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает
правовой режим территорий традиционного природопользования.
Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях
традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами
для осуществления предпринимательской деятельности допускается
только при условии, если указанная деятельность не нарушает
правовой режим этих территорий. На земельных участках, находящихся
в пределах границ указанных территорий, для обеспечения кочевки
оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения,
прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и
трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты
в соответствии с законодательством РФ, если это не нарушает
правовой режим территорий традиционного природопользования.
В соответствии со ст.15 Закона охрана окружающей среды в
пределах границ территорий традиционного природопользования
обеспечивается органами исполнительной власти РФ, органами
исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного
самоуправления, а также лицами, относящимися к малочисленным
народам, и общинами малочисленных народов.
Объекты историко-культурного наследия в пределах границ
территорий традиционного природопользования (древние поселения,
другие памятники истории и культуры, культовые сооружения, места
захоронения предков и иные имеющие историческую и культурную
ценность объекты) могут использоваться только в соответствии с их
назначением. Научные или иные изыскания в отношении этих объектов
в пределах границ данных территорий проводятся при условии, если
указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий
традиционного природопользования.
Некоторые особенности правового режима использования земель
лесного фонда отражены в Лесном кодексе РФ (ст.124). Так, на
территориях традиционного проживания коренных малочисленных
народов и этнических общностей законодательством РФ
устанавливается порядок пользования участками лесного фонда,
обеспечивающий традиционный образ жизни этих народов и этнических
общностей. Согласно ст.49 Федерального закона "О животном мире"
(СЗ РФ. 1995. N 17. ст.1462) коренные малочисленные народы и
этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых
включают традиционные методы охраны и использования объектов
животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения,
и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным
миром на территориях традиционного расселения и хозяйственной
деятельности. Это право, в частности, предполагает предоставление
первоочередного выбора промысловых угодий гражданам, принадлежащим
к коренным малочисленным народам и этническим общностям, и их
объединениям, т.е. оформления их права на использование земель в
указанных целях.

«««Назад | Оглавление | Каталог библиотеки | Далее»»»